I servizi di medicina d’emergenza-urgenza in Italia stanno attraversando la fase più critica dalla nascita del Ssn. I reparti di Pronto Soccorso sono strutturalmente sovraccaricati da due fenomeni speculari e sinergici: da un lato, l’accesso improprio di pazienti affetti da patologie di bassa complessità (codici minori), che si rivolgono all’ospedale per una percepita assenza di risposte tempestive sul territorio; dall’altro, il fenomeno del boarding, ovvero lo stazionamento prolungato in Pronto Soccorso di pazienti già triagiati e instradati al ricovero ma che non riescono a trovare posto in degenza ordinaria.
Questo cortocircuito organizzativo è il sintomo visibile di uno squilibrio più profondo, legato anche alla carenza cronica di risorse economiche e, soprattutto, di personale medico e infermieristico specialistico, falcidiato da dimissioni volontarie e scarsa attrattività della disciplina. Lo scenario è reso ancor più complesso da trend demografici inesorabili: l’invecchiamento progressivo della popolazione, l’aumento della multicronicità e delle polipatologie trasformano la domanda di salute. Il paziente che giunge in Pronto Soccorso spesso non presenta un’urgenza clinica tempo-dipendente in senso stretto, ma una forma d’instabilità di una patologia cronica preesistente, aggravata di frequente da fragilità sociale e solitudine.
In questo contesto, il DM 77/2022 – che definisce modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale – unito agli investimenti infrastrutturali del Pnrr, è l’intelaiatura normativa e finanziaria per tentare una storica inversione di rotta. L’obiettivo è spostare il baricentro delle cure dall’ospedale al territorio attraverso una rete capillare di Case della Comunità, Ospedali di Comunità e centrali operative di coordinamento territoriale.
L’Emilia-Romagna si è mossa in anticipo in questo senso, avviando una sperimentazione imponente già dal 2023 incentrata sulla nascita dei Centri Assistenza Urgenza, presidi territoriali ad accesso diretto dotati di équipe multiprofessionali, concepiti per intercettare i bisogni urgenti ma a bassa complessità clinica (codici bianchi e verdi) e ridurre così la pressione sui nodi ospedalieri.
Il cantiere del Pnrr e il nuovo assetto territoriale
Proprio l’analisi di questa complessa innovazione organizzativa rende l’esperienza emiliano-romagnola un punto di osservazione privilegiato per le politiche di programmazione sanitaria. Le scadenze imposte dal Pnrr obbligano a un’accelerazione nei tempi di realizzazione delle strutture fisiche, un processo che richiede stretta collaborazione e profonda integrazione con la medicina generale.
Nel tracciare lo stato dell’arte di questo percorso, Giovanni Gordini, già direttore del Dipartimento di Emergenza di Bologna e vicepresidente della Commissione Politiche per la Salute della Regione Emilia-Romagna, evidenzia che il superamento della logica ospedalo-centrica sta trovando progressiva traduzione pratica, pur tra fisiologiche resistenze.
«Il percorso di attuazione del Pnrr sta procedendo, pur con le complessità strutturali del caso. In Emilia-Romagna un passo decisivo è stato il recente raggiungimento dell’accordo integrativo regionale con i medici di medicina generale. La loro partecipazione attiva è fondamentale, anche se il confronto e le normali dinamiche sindacali all’interno delle nuove strutture in via d’apertura sono in corso».
Il piano strategico regionale si basa sulla contemporanea attivazione di più moduli assistenziali tra loro integrati. Gordini delinea un quadro in cui «la rete complessiva dei diversi tipi di servizi previsti sul territorio sta avviandosi in modo concreto».
Questa transizione non riguarda solo l’Ausl di Bologna, territorio che l’esperto conosce più da vicino per la sua pregressa attività sul campo, ma sta sviluppandosi capillarmente nell’intera programmazione regionale. L’ossatura di questa nuova offerta poggia sulle Aggregazioni Funzionali Territoriali (AFT) dei medici di medicina generale, sulle Case della Comunità che hanno già aperto i battenti e sui primi Ospedali di Comunità (OsCo) operativi.
Questa rete multiprofessionale e a intensità assistenziale modulata è la prima vera risposta alle patologie croniche di una popolazione che (la demografia lo dice) sta crescendo, oltre che un’alternativa strutturale all’accesso improprio in ospedale.
L’evoluzione dei CAU
I Centri Assistenza Urgenza sono stati il fulcro della strategia emiliana per intercettare i bisogni urgenti ma a bassa complessità clinica, sottraendoli alle lunghe attese dei Pronto Soccorso generali. Il modello, però, è stato implementato in origine in una fase particolare e sta ora conoscendo una profonda revisione critica, tesa a eliminare alcune contraddizioni logistiche.
Con pragmatismo Gordini ammette che l’avvio della rete dei CAU ha risentito dei tempi della politica, essendo stato lanciato in epoca preelettorale, fattore che ha visto lo sviluppo di esperienze più o meno diverse a seconda delle singole realtà locali.
«Non a caso nel programma politico della nuova amministrazione regionale elemento centrale è stata la discontinuità rispetto ad alcune scelte precedenti». Discontinuità che trova applicazione concreta anche nella ridefinizione di tipo e numero dei CAU sul territorio. L’elemento di maggiore novità, avviato di recente nella realtà bolognese, riguarda la chiusura dei centri in precedenza allocati a ridosso o all’interno delle grandi strutture ospedaliere per acuti. Gordini riferisce che sono stati “discontinuati” (cioè chiusi in via definitiva) i due CAU posizionati all’interno dei due più grandi nosocomi bolognesi (Ospedale Maggiore e Policlinico Sant’Orsola).
L’esperto motiva questa scelta strategica spiegandolo anche con una contraddizione comunicativa e logistica che quel posizionamento generava nei confronti della cittadinanza. Secondo il vicepresidente della Commissione Politiche per la Salute, «sviluppare un presidio per la bassa complessità dentro un hub ospedaliero lanciava un messaggio contrastante: se l’obiettivo del sistema è spiegare chiaramente ai cittadini che devono cercare e possono ora trovare risposte sanitarie sul territorio sfruttando il concetto di prossimità delle cure, diventa contraddittorio suggerire loro al contempo di recarsi fisicamente in ospedale per accedere al CAU».
Da qui la scelta di una logica evolutiva del modello, che prevede lo spostamento di queste funzioni fuori dall’ospedale. Il ridisegno prevede che il sistema territoriale operi soprattutto in funzione di una maggiore presenza e stabilità sul territorio dei medici di medicina generale, sia attraverso le AFT sia nelle Case della Comunità e negli Ospedali di Comunità.
«Ciò consente di distribuire le risposte in modo più capillare e omogeneo». Parallelamente a questo riassetto logistico, «si assiste alla rimodulazione oraria dei servizi, con riduzione delle ore di presenza in alcuni CAU laddove i servizi territoriali ordinari risultino potenziati. Si tratta di un’evoluzione che ha una precisa logica, a patto che il sistema sanitario sia in grado di fare un salto di qualità sul piano della comunicazione».
Secondo Gordini la scommessa sarà riuscire a raccontare al meglio il cambiamento, non solo alla popolazione ma anche agli operatori sanitari, che spesso faticano a metabolizzare la velocità di queste transizioni strutturali.
La degenza territoriale e la scommessa degli Ospedali di Comunità
Questo ridisegno delle cure primarie e dell’urgenza minore sul territorio è, però, solo un lato della medaglia. Il decongestionamento degli ospedali non si ottiene solo filtrando gli ingressi inappropriati, ma soprattutto accelerando le dimissioni protette dei pazienti non bisognosi di alta tecnologia o sorveglianza medica continua ma non ancora in condizioni di tornare a casa.
E ciò è strettamente legato al boarding e all’appropriatezza dei setting di ricovero. Gordini richiama dati epidemiologici e clinico-gestionali consolidati nella letteratura scientifica e nei flussi di monitoraggio delle aziende sanitarie.
«C’è una quota ordinaria di ricoveri per acuti, quantificabile strutturalmente tra il 25% e il 30% del totale dei posti letto occupati, rappresentata da pazienti che non hanno reale e stringente bisogno clinico di degenza ad alta intensità assistenziale. Questa fetta di popolazione ospedalizzata è cresciuta progressivamente negli ultimi anni, spinta dall’aumento dell’età media dei ricoverati, dalla prevalenza delle cronicità e dalla polipatologia. Per questi pazienti diventa assolutamente fisiologico che il sistema sanitario pensi e strutturi l’uso di soluzioni assistenziali alternative, caratterizzate da strutture meno intense come livello di cure mediche ma più adatte, accoglienti e appropriate alla specifica patologia cronica o riabilitativa».
In questo solco s’inserisce il potenziamento degli Ospedali di Comunità. Alla domanda se siano già disponibili dati ed evidenze numeriche solide sui risultati di questo switch assistenziale, Gordini risponde sottolineando che è ancora presto per tracciare un bilancio, poiché si tratta di processi e attivazioni che stanno avvenendo in tempo reale sul territorio regionale. E cita a esempio l’attivazione a fine maggio dell’Ospedale di Comunità di San Giovanni in Persiceto, importante area periurbana della provincia bolognese.
«Molte strutture sono in fase di completamento e d’imminente apertura proprio per rispettare la scadenza tassativa imposta dai decreti del Pnrr. Si tratta di un percorso complesso in cui la sfida non è unicamente costruire i muri o attivare formalmente le strutture, ma farle funzionare a regime in un contesto generale di grave carenza di personale».
Il ruolo dello smistamento centralizzato
Un sistema territoriale multiprofessionale rischia di disorientare il cittadino, se non è supportato da una cabina di regia unica capace di orientare la domanda di salute fin dal primo contatto telefonico. La prospettiva indicata a livello europeo e nazionale è la piena operatività del numero unico 116117 per le cure mediche non urgenti. Gordini analizza questo snodo cruciale partendo dalla reale percezione del cittadino.
«Bisogna muovere dal presupposto che il cittadino che ha un malessere o un bisogno di salute urgente, se non trova un punto di riferimento chiaro e accessibile, tenderà inevitabilmente a recarsi nel luogo che garantisce risposta certa h24: il Pronto Soccorso».
Il problema centrale è quindi definire cosa deve fare in concreto il cittadino in quel momento. Attualmente, il quadro della risposta telefonica è frammentato. Interrogato sulla possibilità di chiamare il 118 o il numero unico 116117, Gordini chiarisce che in Emilia-Romagna la centrale 116117 non è ancora del tutto operativa, il che del resto è comune alla quasi totalità del territorio nazionale, con eccezione parziale di alcune esperienze storiche come quella lombarda.
L’orizzonte temporale per l’attivazione in regione della centrale dello screening telefonico non urgente è stimato verso fine 2026. L’esigenza è creare un filtro che differenzi nettamente tra paziente acuto, con criticità tempo-dipendente, e tutto il resto della casistica a bassa intensità.
«Nel modello a regime l’accesso ai servizi territoriali come i CAU o i medici di medicina generale dovrà essere progressivamente guidato e mediato. Ora i cittadini accedono a CAU e Case della Comunità principalmente per accesso diretto».
Il segreto della riforma sta proprio nella futura attivazione della centrale unica 116117, obiettivo prioritario del prossimo futuro.
«Questo strumento permetterà al cittadino non solo di ricevere un primo fondamentale conforto telefonico e un orientamento qualificato da una figura professionale sanitaria, ma consentirà anche alla centrale d’indicare con esattezza la tipologia di risposta e la struttura più idonea e vicina in quel momento disponibile». Non si passerà più dai canali dell’emergenza per i bisogni ordinari, riducendo drasticamente la pressione sui Pronto Soccorso.
Riforma di rilevanza nazionale
Benché l’Emilia-Romagna sia in fase avanzata di attuazione del programma rispetto ad altre Regioni, la transizione verso la medicina di prossimità non può essere considerata sperimentazione locale: è una necessità vitale per la sopravvivenza stessa del sistema sanitario nazionale. In tal senso, Gordini allarga la riflessione oltre i confini regionali, ricordando che i fattori demografici ed epidemiologici che impongono questa riforma sono identici in tutta Italia.
«L’invecchiamento progressivo della popolazione e l’esplosione delle malattie croniche rendono insostenibile il vecchio modello ospedalo-centrico. La sfida del futuro non è semplicemente un problema di architettura sanitaria, ma sta nella capacità di creare una reale e profonda intersezione tra la componente strettamente sanitaria e quella sociale. Il vero nodo critico che si sperimenta ogni giorno nei Pronto Soccorso è la gestione del paziente anziano fragile e spesso solo: sul piano clinico, stabilizzato l’evento acuto, il paziente potrebbe essere dimesso, ma le condizioni sociali del contesto familiare o l’assenza di una rete di caregiver ne impediscono il ritorno a casa, generando il blocco dei posti letto in ospedale».
La transizione verso un modello che integri Case della Comunità, Ospedali di Comunità e centrali operative con i professionisti clinici (medici di medicina generale) e infermieri di continuità punta a risolvere questo vulnus, offrendo percorsi protetti che prendano in carico il paziente nella sua globalità, unendo le cure mediche all’assistenza sociale e domiciliare. Gordini conclude sottolineando che questo rappresenta il progetto generale e la sfida antropologica di tutti i sistemi sanitari del mondo occidentale.
L’ambizione dell’Emilia-Romagna è raggiungere l’operatività di questo modello integrato prima di altre realtà, potendo contare su una consolidata tradizione di programmazione e su strumenti storici come il Fondo regionale per la non autosufficienza, un pilastro nato proprio in questa regione e che tuttora presenta dotazioni finanziarie di gran lunga superiori rispetto alla media delle altre realtà. I dati scientifici ed economici confermano la lungimiranza di questa visione: la vera riforma si fa oggi costruendo un territorio forte, integrato e accessibile, con l’obiettivo primario di affrontare anche i nodi dei Pronto Soccorso.
Articolo tratto da Tecnica Ospedaliera di luglio 2026
